백기영(논설위원 / 영동대교수)

▲ 백기영(논설위원 / 영동대교수)

도시환경에 대한 시민의 요구는 앞서간다. 주변환경이 고려되지 않은 과밀개발의 문제점은 치유되고 극복되어야 한다. 합리적 토지이용을 도모하고 쾌적한 도시환경을 조성하자는 것이다. 이를 위해 기반시설 용량을 고려한 적정 개발밀도 관리방안을 통해 도시마다 차별화된 밀도관리를 시행하고 있다.
개발밀도란 단위토지에 대한 개발의 정도로서, 일정 지역에 수용되는 시설물이나 사람들의 활동이 밀집된 정도를 말한다. 그래서 밀도관리 지표로서 건축물 밀도수단으로서는 용적률이, 도시수용력에서는 기반시설 수용력 지표가 흔히 사용된다.
적정 개발밀도는 사회계층간 도시서비스 이용시 불필요한 갈등을 방지하고, 기반시설의 혼잡을 피할 수 있다. 토지 이용간 상충을 방지하고, 쾌적한 생활환경 및 경관유지가 가능하게 한다. 적정 개발밀도는 안전성, 쾌적성, 보건성, 편리성, 지속가능성 등 주거환경요소가 최적의 상태로 발휘되도록 한다.
개발밀도에 영향을 미치는 요소는 다양하다. 경제적 측면에서 토지시장의 공급과 수요에 따라 고밀도 또는 저밀도 개발이 이루어진다. 개발주체의 재정능력과 개발비용에 따라서 밀도가 결정되기도 한다. 단지의 인구사회적 특성도 중요하다. 단지주민의 가족구성, 소득수준, 교육수준, 연령구조 등은 시설물의 규모 및 밀도를 결정할 때 중요한 역할을 한다. 주변환경과의 조화도 중요한데, 인접지역이 고밀도 개발일 경우에는 계획단지 역시 고밀도 개발로 진행되기 때문에 인접지역의 주거환경 수준에 따라 개발밀도의 수준이 결정되기도 한다. 개발밀도는 당해 지역에 소요될 기반시설의 규모와 종류를 결정하는 판단의 척도가 되기도 하며, 기반시설의 용량을 통해서 개발밀도를 정하기도 한다.
사실 급속한 도시성장은 도시의 혼잡과 과밀을 초래하고 사회문제를 야기하여 왔다. 과도한 개발로 인한 기반시설 추가 설치가 곤란한 지역은 도시성장관리 차원에서 개발밀도관리구역 제도를 도입하기도 한다. 저밀개발은 보행접근성 악화, 교통거리 증가, 대중교통이용 감소를 야기한다. 중심도시 집중개발 또한 교통혼잡을 야기하고 접근성을 감소시킨다. 그래서 최근 다핵집중개발 방식을 추구하는 경향이 있다. 도심밀도가 높고, 대중교통수단이 완비될수록 에너지소비량이 감소된다. 도심의 밀도를 높이기 위해서는 도심의 기능 강화, 도시적 토지이용 확장, 대중교통수단 확충, 기반시설 확충이 필요하다. 도로, 공원, 공공시설 등에 대한 용량에 따라 개발밀도를 설정하여 도시 및 주거환경의 질적 향상을 위한 방안도 고려되어야 한다. 도시내 지역별로 설정된 개발밀도를 기준으로 네트워크를 강화할 수 있는 도로망, 녹지축 등의 연계계획도 중요하다.
뉴욕시는 도시발전과 여건변화에 따라 높이와 관련한 밀도기준을 조정하고 있다. 도시중심지 체계를 도시 스카이라인으로 상징화하고, 도시이미지 향상을 위한 높이관리 정책은 개별 건축물의 높이제한을 경관적, 건축적, 지구적 차원에서 병행하여 적용하고 있다. 싱가폴은 구체적인 법령에 의해서가 아닌 마스터플랜에 의해서 개발밀도를 규제하고 있다. 지역별 구체적 마스터플랜을 작성하여 높이를 규제하고, 도심지역 세분화하여 지구별로 도심상업지역의 개발규모를 책정하여 관리하고 있다. 일본의 중고층 주거전용지구제는 도심거주 촉진을 위해 중고층 건물의 용적률을 100% 할증해 주는 대신, 일정 층 이상의 용도를 주택으로 제한하는 제도로서, 기존 지역 커뮤니티 유지, 부동산 가치 증진에 효과를 보고 있다.
결국 앞으로 도시관리는 다양화와 융통성 부여를 통해 개발밀도의 획일성을 탈피하고, 각 지역의 여건과 상황에 따라 밀도관리 수단을 차등 적용하는 것이 필요하다. 경관관리 및 토지이용관리에 입각한 전략적, 체계적인 밀도관리도 중요하다. 필지별 일반기준에서 지구별 상황에 적합한 높이와 밀도기준으로 전환되고 있는 추세도 고려해 가야한다. 우리나라에서는 용적률, 높이, 경관 등의 계획요소가 활용되고 있지만, 각각 독립적인 성격이 강하고 연계가 다소 미비한데, 개발밀도와 관련한 계획요소를 지구의 특성, 건축물의 용도에 따라 긴밀하게 연계하여 적용해야 한다.

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