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풍향계-지방분권의 진로<박종호>
풍향계-지방분권의 진로<박종호>
  • 박종호
  • 승인 2017.12.10 21:38
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박종호 논설위원 / 청주대 명예교수

(박종호 논설위원 / 청주대 명예교수) 세계 각국은 민주주의를 발전시키면서 삶이 직접적으로 영위되고 있는 지역을 중심으로 지역자결주의의 철학 하에 독자적으로 지역발전을 도모하는 지방시대를 지향하고 있다.

이러한 지방시대는 자치, 분권, 참여 등을 핵심요소로 한다. 자치란 일정한 지역을 기초로 하는 단체가 법령이 정하는 범위 내에서 지역주민의 의사에 따라 자체기관과 재원에 의하여 독립성을 가지고 당해지역의 행정을 펼치는 것을 말하고, 분권이란 지역살림에 관한 의사결정권을 중앙보다는 지역에 비교적 많이 분설(分設)해 놓은 제도로 행정운영의 지역으로의 원심화(遠心化) 형태를 말하며, 참여란 주민참여를 지칭하는 것으로 지역(지역사회)에 살고 있는 주민이 그 지역의 발전과 민익(民益) 등에 관련된 결정에 대하여 주체로 참여하여 권력을 행사하는 과정을 말한다. 요즈음 이들 3가지 요소 중에서 분권이 가장 왕성하게 논의의 대상이 되고 있다.

국가 기능이 양적으로 팽창하고 질적으로 고도화됨에 따라 이를 효율적으로 수행하기 위해서는 기능적(평면적)으로 분화하고 지역적(입체적)으로는 분담할 필요성이 대두되게 마련이고 국가로 하여금 법인격을 부여한 별개의 지방단체를 설립하고 이들 단체에게 지역을 관리하도록 하는 지방분권사상과 일정 지역의 주민들이 그 지역 내의 사무를 자기 책임 하에 처리하고 관리하는 지방자치사상 등 두 사상이 충분히 반영되는 지방행정을 펼치도록 요구받고 있는 것이다. 지방정부는 중앙정부에의 종속 및 예속에서 탈피, 중앙정부와 대등한 파트너로서 자율성을 가지고 통치권적 지위에서 지역살림을 해나갈 수 있도록 법적, 제도적 장치가 마련되어야 한다는 것이다. 이것은 국가는 지역행정에 대하여 관여는 하되 권력적이 아닌 조언, 정보제공, 재정지원, 지식 등에 그쳐야 한다는 신지방분권의 시대적 요청을 수용하는 것이 된다.

이러한 요구나 추세 등은 지방분권은 ‘자치권의 본질에 부합하는 형태를 구비’하는 방향으로 이루어져야 한다는 것을 전제로 하는 것이다. 그렇다면 자치권의 본질은 무엇인가. 자치권을 어떻게 보느냐에 관해서는 고유권설(독립설, 확인설)과 전래설(수탁설, 국권설) 등 두 가지 학설이 존재한다. 전자는 지방단체가 국가의 영역에 속하는 부분적 단체라 하더라도 자치권은 지방자치단체에 고유한 것, 자치단체가 본래 향유하는 것으로 입법, 사법, 행정의 3권에 대하여 제4권으로 인식하는 학설이고, 후자는 자치단체는 국가의 창조물이고 자치권은 국가로부터 수여 또는 전래된 권력이므로 제도로서 국가의 기본법인 헌법에 보장함으로써 성립될 수 있는 권리로 보는 학설이다. 지방분권은 이 두 가지 학설을 조화롭게 충족할 수 있는 내용을 갖출 수 있어야 한다. 중앙정부는 ‘자치권은 지역이 생겨날 때부터 가지고 있었던, 마땅히 소유하고 있어야 할 권리인 지역의 본유적 고유적 권한’이라는 시각에서 지방단체에 자치권을 최대한 보장해주는 입장이어야 하고 지역은 법적인 범위 내에서 자치권을 유감없이 행사할 수 있는 능력을 구비하여야 한다.

이러한 학설 중 자치권은 지방자치단체에 고유한 것, 지방자치단체가 본래 향유하고 있는 것이라는 고유(본유)권설은 지방자치에 대한 본질과 진로를 극명하게 정립해 주는 주장으로 보아야 한다. 그렇다. 자치권은 지방자치단체가 본래부터 가지고 있는 권리로 보아야 한다. 누구로부터 시혜적, 제도적으로 받은 것이라기보다 본래 지방과 지역이 소유한 것이라 보아야 한다. 이러한 관점에 동의한다면 지방자치의 진로는 명확해지는 것이고 내년(2018)의 지방선거 시 지방분권형 개헌의 주장 및 약속 등은 얼마든지 합리적이고 철학적인 논리의 구축 속에 설득력을 확보할 수 있는 것이다. 이미 세계는 지방화 및 지역화로 전환되었다. 세방화(世方化: glocalization)라는 명칭 속에 세계화는 곧 지역화를 말하는 것으로 인식하고 있다.

지방이나 지역은 지역고권(地域高權)을 가지고 지역자결주의의 이념 하에 독립적 지역살림을 해 갈 수 있는 지방시대를 개막하여야 한다. 중앙의 예속이나 통제는 국가의 통일성 및 유기체성의 기조 내지 체계 하에 최소한에 그쳐야 한다. 자치입법 자치조직 및 인사, 자치재정권이 최대한 보장되어야 한다.

지방분권은 지방이 중앙의 권한을 빼앗아가는 것이 아니라 성장을 기다리며 유예하였던 권한을 원래의 소유자한테 돌려주는 것이다. 이것이 지방분권의 알파요 오메가인 것이다.

 


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