세계 모든 나라에서 토지이용에 대해서는 규제를 하고 있다. 중국과 쿠바 같은 사회주의 국가도, 개인의 권리와 재산 보호를 최우선으로 하는 자본주의를 대표하는 미국조차 토지이용에 대해서는 국가가 일정한 틀을 제시하고 그에 따른 규제를 하고 있다. 그렇다면 왜 토지이용을 규제하고 도시계획을 수립해서 사유제산을 침해하는 것일까? 왜 내 땅을 내 마음대로 사용하지 못하게 하는 것일까? 하는 궁금증을 누구나 갖고 있을 것이다.

이는 토지가 갖고 있는 특수성에 기인한다. 토지는 이동이 불가능하며 소비재가 아니라는 일반적인 특성도 있지만 토지는 그 이용형태에 따라 외부에 미치는 파급효과가 크다는 특성을 갖고 있다. 즉, 토지는 공공재로서 비록 개인이 사유하고 있다 하더라도 공공의 목적에 합당하게 사용되어야 한다는 원칙이 있는 것이다.

도시란 곳은 많은 사람이 모여 살기 때문에 도시 내 삶의 질 향상을 위해 기반시설을 비롯한 다양한 공유재를 필요로 한다.

때문에 토지에 대해서는 사유재산권 보호와 공익적 의무 부여라는 양면성을 모두 고려해야하는 모순된 관계가 성립하게 된다. 이러한 이유로 공간계획 관련 법률들은 행정법적 성격과 계획법적 성격 그리고 규제법적 성격을 갖게 된 것이다.

결국 ‘국토기본법’, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’등에 의해서 공공의 이익을 위하여 국민의 사유재산권인 토지의 이용에 대해서 일부 제한하고 토지의 위치, 성질 등을 분석해서 토지이용에 한계를 정하고 효율성 증대를 위한 도시계획을 수립해서 체계적으로 관리하는 도시계획의 체계를 구축하게 된 것이다.

우리나라의 토지이용관리를 위한 도시계획체계는 과연 합리적이고 효율적인가에 대해 판단하기 앞서 선진국에서는 어떠한 도시계획체계를 갖추고 있는지 살펴보자. 대부분 선진국의 도시계획체계는 토지이용계획에 관해 2단계구조로 매우 간단하게 구성되어 있다. ‘2단계구조’란 상위에 토지이용 미래상(未來像)의 비전을 제시하는 법정기본계획(Master plan)이 존재하고, 그 내용을 구체적으로 실현하기 위한 수단으로써 하위에 토지이용규제제도가 위치하는 구조이다. 독일을 예로 들어 보면 사적인 재산권의 제약이 따르지 않으나 토지이용의 전체적 지침을 제시하는 도시전체의 토지이용계획인 ‘F-Plan(Flachennutzungsplan)’과 사적 재산권의 제약이 따르며 지침을 실현하기 위한 수단인 개별지구의 특성을 반영하는 지역맞춤형 상세계획인 ‘B-Plan(Bebaungsplan)로 이루어져 있다.

반면 우리나라의 현행 도시계획체계는 광역도시계획 - 도시기본계획 - 도시관리계획이 수직적으로 구성되어 있다. 그중 도시관리계획은 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시로 세분되어 있어, 전체적으로는 4단계 구성으로 보는 것이 일반적 견해이다. 즉, 도시계획 수립의 단계 및 절차가 복잡해 상호간 정합성을 맞추기 어려우며 토지주 입장에서도 토지이용의 범위나 활용에 대해서 이해하기 어려운 구조로 되어 있는 것이다. 결국 우리나라의 도시계획제도는 고비용·저효율이라는 단점이 있다고 할 수 있다.

‘명료한 것은 단순함에서 비롯된다.‘ 라는 레오나르도 다빈치의 말처럼 우리나라 토지이용의 효율성과 공익의 증대를 위해서는 복잡하고 어려운 현 도시계획제도를 보다 단순화하고 일원화된 관리체계로 변화시킬 필요가 있다. 기본계획이라는 큰 지침아래 지구단위계획을 보다 확대하여 지역의 특성 및 여건에 맞는 상세계획을 수립하여 지역의 자율성을 보다 확대할 필요가 있다고 생각한다.