일반적으로 계획이란 앞으로 할 일의 절차, 방법, 규모 따위를 미리 헤아려 작정하는 것이며, 정책이란 정치적 목적을 실현하기 위하여 꾀하는 방법이라고 정의된다. 도시계획은 도시의 미래를 꾸미는 것이고, 도시정책은 도시의 현재를 만드는 것으로 볼 수 있다.
도시계획은 어떠한 역할을 해야 하는가? 도시계획은 사람들이 자유롭고 풍요롭게 살아 갈 수 있는 기본 골격을 제공하는 것을 목표로 삼아야 한다. 정부는 건설자나 재정가의 역할이 아니라 촉진자와 조정자가 되어야 한다. 도시활동을 지원하기 위해 토지를 제공하고 기반시설을 공급하며 정주여건을 만드는 일, 그 기본골격을 합법화해 주는 것이 정부활동의 필수적 사항이다.
전통적으로 도시계획은 1960년대를 풍미하였던 과학적 합리주의 방법론에 의해 장기적인 도시 수요를 정확하게 예측함으로써 미래 도시의 물리적 형태를 종합적으로 그려낼 수 있다고 믿어 왔다. 컴퓨터의 등장은 합리적인 기간 내에 계획안을 만들어 내거나, 수많은 세부 선택사항들을 생산할 수 있도록 해 주었으며, 그 결과 대중의 논의와 고려의 범위를 확대시켜 주었다.
그러나 도시계획과 실제 도시현상과는 많은 차이가 나타나면서, 장기적이고 종합적인 계획 수립 못지 않게 이를 구체적으로 실천하기 위한 집행과정이 중요하게 부각되게 된다.
이는 도시의 미래 변화를 장기적으로 예측하기가 어려워 질만큼 사회 변화의 속도가 빨라지고 도시를 둘러싼 이해관계가 복잡해졌기 때문이다. 이제 도시 토지이용은 다수의 이해당사자들이 경쟁하는 ‘토지이용게임’으로 묘사될 만큼 이해관계가 다원화되었다. 이에 따라 도시계획도 전통적인 합리주의에서 탈피하여 협상이론 등 다양한 계획이론을 접목하면서 계획의 실천가능성과 갈등관리를 중시하는 방향으로 변화하게 되었다.
도시계획이 현실 정치논리를 수용하게 되면서, 장래 도시 토지이용에 대한 계획과 이를 집행하기 위한 정책이 통합되어가고 있다. 즉, 미래 이상적인 토지이용 패턴에 대한 비전을 제시하는 것 이상으로, 당장 이를 실현하기 위한 현실 정치과정으로서 토지이용게임을 통해 구체적으로 토지개발 패턴을 관리해 나가야 한다는 것이다.
이에 따라 도시계획 과정에서 계획의 집행을 위한 실행계획을 별도로 작성하거나, 토지이용계획에 개발지침체계를 포함하는 등, 도시계획의 체계나 기능이 다양화되는 형태로 나타나고 있다. 미래 토지이용의 목표나 결과보다 이를 달성하기 위한 수단이나 절차에 초점을 맞춘 정책계획이나 단기적인 사업계획과 같은 단기계획들이 토지이용계획의 중요한 계획체계로 자리잡아 가고 있다. 이러한 점에서 특히 개발관리계획은 토지개발 행위의 허가기준과 개발 시기, 비용 부담 및 기반시설 공급 등에 관한 사항을 규정하는 법적, 행정적, 재정적 지침계획으로서 중요성을 더해 가고 있다. 이는 개발관리의 필요성이 증가함에 따라 개발허가, 규제, 공공투자와 재정 등 도시 토지이용계획의 실현을 위한 집행단계의 관리기능을 포괄하면서 단기적이고 구체적인 집행 프로그램에 초점을 맞춘 문제해결 기능을 확보하고자 하는 노력의 일환이라고 볼 수 있다.
전통적인 합리적 계획이 실제 현실에서 실현될 수 있도록 단기적이고 전략적인 차원의 실행 계획에 초점을 맞추어 확장되고 있다. 도시계획의 범위는 계획을 정책화하고 이를 집행하는 단계를 포함하는 넓은 개념으로 확대되었다. 계획의 목표와 이를 달성하기 위한 정책수단 등을 동시에 기술하는 정책구조계획이 일반화되면서 계획의 형태로 다양화되고 있다.
청주도시기본계획에서는 토지이용, 교통, 공원녹지 등 부문별로 정책과제를 제시하고 실천단계를 설정하는 방식이 이미 도입되어 있다. 심지어 최근 도시기본계획을 책정하지 않는 도시도 나타나고 있는데, 이는 종래의 장기적이고 종합적인 계획성격에서 탈피하여 도시개발에 있어 전략적인 지구를 선정하여 토지이용, 디자인, 개발이익 등에 대해 상향식 제안방식을 선택하고자하는 시도로 볼 수 있다.
도시계획에서 미래지향적이고 결과지향적인 장기적 계획 못지 않게, 현재지향적이고 과정지향적인 즉지적 관리의 필요성이 주목을 받고 있는 것이다. 도시계획에 있어 정책계획이나 전략계획의 성격이 보다 강조되어야 한다. 도시계획의 성과물에 있어 물리적 계획의 형태를 탈피한 기술적 정책계획이나 전략적 프로그램에 주목해야하는 이유이다.