(동양일보 박장미 기자) ■지방제도의 획기적 개정



●보수·진보 양측의 개정론(2)

▷마츠무라 “새로운 지방제도를 실시하고자 했을 때에도 자문기관을 임명제로 하는 것이 바람직하다는 소극설과 선거에 의한 의결기관으로 하는 것이 좋다는 적극설 등 여러 가지 논의가 있었습니다. 그러나 미즈노 정무총감께서는 형식적 획일주의를 지양하면서 내지(일본 본토)나 조선의 도시와 농촌 현실에 적합한 중용적 제도를 선택해야 한다는 취지를 밝혔습니다. 즉 도(道)에는 평의회, 부(府), 면(面)에는 협의회를 각각 설치하고 도평의회를 일부는 선거에 의해, 일부는 임명에 의해 조직한다는 취지였습니다. 또 부(府)의 면협의회는 선거에 의해 선출된 의원으로 조직하는 것을 원칙으로 하고, 그 1/3은 지방에 있는 유력자 중에서 도지사가 임명한 자를 배치한다는 것이었습니다. 비교적 진보적인 지정면에서는 선거주의를 택하고, 그 이외의 면에서는 임명주의로 하되 군수나 도사(島司)가 이를 임명하게 했습니다. 의원 수는 대략 인구비례로 결정하고, 그 수가 많은 곳은 30명으로 하며, 적은 곳이라 할지라도 최소한 8명 이상은 배치한다는 것을 원칙으로 함으로써 구제도보다 훨씬 더 그 수를 늘렸습니다.

이들 기관의 주된 기능은 도, 부, 면 등의 예산 및 공공에 관한 일에 대해 도지사, 부윤, 면장 등의 자문에 응하는 일이었습니다.

본 제도를 시행함에 있어 초기 상태에서는 민중 다수가 과연 이 제도를 제대로 이해할 수 있을까, 과연 지방 공직자로서 적합한 인물을 찾아낼 수 있을까 하는 등의 의구심을 품은 자가 꽤 많이 있었습니다. 그러나 1920년 11월 20일에 시행한 부(府) 및 지정면(指定面)의 협의회와 의원선거의 실시과정에 비추어 볼 때 부의 경우는 투표비율에 있어서 일본인 88%, 조선인 66%가 참가했습니다. 또한 당선자 수에 있어 일본인 88%, 조선인 73%였고, 당선자 수는 일본인 130명, 조선인 120명으로 나타났습니다. 또한 무효투표 수를 보면 12부의 총 투표자 수 8608명 중 108명, 45개 지정면에서는 총투표 수 2422명 중 45명에 지나지 않은 좋은 성적을 올렸습니다. 거기에다가 각 지방에서 실시된 선거가 매우 공정하게 시행되었다는 점을 들 수 있는데, 이는 전 유권자가 본 제도의 취지를 이주 잘 이해한 상태에서 그 책임의 중대함을 자각하여 진지한 태도로 선거에 임했다는 것을 충분히 알고도 남음이 있으리라고 생각됩니다.

이는 민중의 사상이 극도로 악화되고, 조선인과 일본인과의 감정이 첨예화한 당시로서는 어느 누구라도 의외로 생각하고도 남음이 있는 일이었습니다. 또한 우리 담당자들이 매우 흔쾌히 생각했던 점은 수시로 들려오는 선거 미담이 많았다는 점이었습니다. 어떤 지방에서는 일본인 유권자가 다수를 점하고 있어 진행되는 대로 내버려두게 되면 일본인만으로 협의회를 독점 구성하는 사태에 이를 것이라 생각되기 때문에 일본인 측 입후보자의 수를 제한하는 협정을 만들어 조선인 측 후보자도 당선할 수 있도록 자진하여 당선을 포기하고 조선인에게 이를 양보함으로써 조선인을 당선시켰으며, 배일사상이 치열한 지역의 조선인 유권자가 일본인 후보자에게 지지 투표를 많이 했다는 등의 미담사례가 많이 나왔습니다. 이어서 거행되었던 동년 12월14일의 도평의회원 후보자 선거와 군, 섬의 학교비 평의회원 선거, 그리고 동월 24일의 부학교비(府學校費) 평의회원선거 등의 모든 선거에서도 양호한 성적이 나왔습니다. 이들 공직자는 어느 쪽이라 할 것 없이 지방의 일류급 인사들로, 연령 분포는 40세에서 50세 사이가 가장 많았고, 직업을 보면 농업과 상업이 대다수를 점했으며, 착실 온건한 인물들만으로 구성되었다고 표현하는 것이 적합할 것입니다. 더욱이 평의회 제 1회 회의 상황을 보면, 의원 출석률이 91%였고, 태도 또한 매우 진지했으며, 전원이 아주 열심이었습니다. 일본인 측 의원은 지도적인 입장에서 조선인 측 의원의 의견을 경청하려고 애썼고, 조선인 측 의원은 일본인 측 의원의 말을 듣고 스스로 겸손한 태도로 자신을 억제하는 상황에서 극히 온건한 의견을 내놓아, 상의상달의 목적을 거의 반 이상은 달성할 수가 있었습니다.

이와 같은 지방단체 이외에도 일본인들의 교육을 위해 조직된 학교조합, 조선인 교육에 필요한 학교비를 충당하기 위해 조직된 특별단체가 있었습니다. 과거에도 조선인의 교육을 경리하는 재단이 있었지만, 부, 면의 구역과 일치하지 않아 행정상 많은 어려움이 있었습니다. 때문에 새로운 제도에서는 종래의 학교 조합과는 달리 학교비 충당을 위한 특수 단체를 설치하여, 학교평의회는 교육에 필요한 경비에 관한 부윤, 군수, 도사 등의 자문기관으로서의 기능을 수행하도록 하고, 부에서는 선거로 군·섬에서는 군수·도사를 임명에 의해 조직하기로 했습니다.

조선의 현 실정에 비추어 볼 때 초등교육 부문에서 내선공학(內鮮共學)을 실시하는 데는 매우 불편한 점이 많습니다. 따라서 동일 부·면에 있는 내선인(일본인)이라 할지라도 그 수에 있어서 차이가 너무 심해 부담하는 면별로도 많은 차이가 있으므로 어쩔 수 없어 경과적 조치로서 이와 같은 단체를 설치하게 된 것입니다. 요컨대, 조선과 일본이 동일한 상태로 발전하여 민도가 같은 수준에 오른다면 이와 같은 변태적 단체는 해산되어야 할 것임은 물론, 그 대신 전체적으로 적합하고 완전한 제도를 확립할 수 있어야 할 것이라 생각합니다. 따라서 치안이 평온을 회복하고 일반민중의 분위기가 냉정을 되찾으면, 새 지방제도에 의한 신정의 혜택을 충분히 입을 수 있을 것으로 나타났습니다.

저는 신정의 첫 번째 사업으로서 민정이 험악하고, 반동적 비난이 빗발치는 중에서도 단호히 지방자치의 초석을 다짐으로써, 경거망동적인 공상을 하는 조선인들에게 바른 정도(政道)로 유도하신 미즈노 정무총감의 탁견과 신선하고 위대한 행정적 수완에 경탄과 감복을 금치 않고 있습니다. 동시에 이 제도를 입안하고 운용하기 위해 침식도 잊은 채 개인적 사리사복을 버리고 일치 협력하여 고군분투했던 관리 동료들의 공적에 찬사를 보내지 않으면 안 될 것이라고 생각합니다.”



●개정 실시 후의 효과

▷미즈노 “지방제도를 실시하는데 있어서는 방금 마츠무라군이 대체적인 경과를 말한 바와 같습니다만, 원래 이는 1919년 조선통치에 대한 신시정의 실시에 즈음하여 하라다카시 수상이 밝힌 성명서 내용을 실현한 것이라 할 수 있습니다.

수상은 조선통치에 있어 일본 연장주의를 주장하면서 조선의 지방제도도 가능한 한 일본과 똑같이 하겠다는 의견을 피력, 특별히 강조 역설했습니다. 또 사이토총독도 시정방침으로서 이 점을 분명히 밝혔던 것입니다. 따라서 우리들은 착임 직후 만세소요(3.1운동) 직후 인심이 흉흉함에도 불구하고 이 일을 착착 조사 진행했고, 빠른 시일 내에 이를 실행하기 위해 노력했습니다.

과거 조선의 지방제도는 완전한 관치주의였지만, 개정 결과 점차 선거주의를 채택하게 되었고, 문화정도에 따라 임명주의도 병행하게 되었습니다. 당시 부내(部內)에서는 꽤 많은 반대의견이 있었습니다. 당시의 오츠카 내무국장 등도 극력 상조론을 주장했고, 조선에 근무경력이 오랜 사람일수록 오츠카국장과 같은 의견을 가진 자가 많았습니다. 그러나 또 한편으로는 완벽한 선거주의를 채택해야한다고 주장하는 자도 상당 수 있어, 부(部) 및 지정(指定)면같은 곳에서는 단지 자문기관으로 그쳐서는 안 되고 더욱 더 나아가 의결기관으로 해야 한다고 제창하는 사람도 있었습니다. 이같이 상조(尙早)론과 진보(進步)론과의 양론이 있었지만, 결국 양자를 절충하여 문화정도에 따라 지역상황에 적합한 제도를 운용하기 위해 소위 획일주의를 피하고 절충주의 제도를 시행하기에 이르렀던 것입니다. 시행 후의 결과는 당초 다소 걱정했던 것과는 달리 실시 결과가 의외로 좋았고, 좋은 실적을 올리게 되었습니다.

과거 조선 지방민은 세금을 내면서도 발언할 기회가 전혀 없었지만, 드디어 처음으로 민의 창달의 기회를 갖게 되었습니다. 흡사 굴뚝이 없는 가마에 연기가 가득 차 있었던 것을 이번의 개정을 통해 굴뚝을 붙여준 격이 된 셈으로 가마의 파열을 막을 수 있게 해 주었다며 충심으로 감사한다는 말을 전해온 조선인 식자도 많았습니다. 또한 도평의원들은 지금까지는 도의 예산에 대해 우리들은 전혀 알 길이 없었는데, 이제 비로소 예산에 대해 의견을 낼 기회를 갖게 되었습니다. 과거에는 관리들이 마음대로 조세를 거두고, 마음대로 이를 사용했을 뿐만 아니라, 때로는 전국시대(戰國時代)와 같은 악정(惡政)에서 볼 수 있듯이, 세금이 관리들의 사복(私腹)만을 채우는데 쓰이는 것은 아닐까하는 의심조차 품고 있었는데, 이제는 우리들도 예산 결산을 심의할 수 있게 되었으니 우리들의 조세가 산업, 도로, 경비, 위생 및 그 이외의 공공의 이익을 위해 상용되는지 안 되는지를 분명히 알 수 있게 되었습니다.

이로 인해 우리들의 오해가 풀렸고, 정치가 공명하다는 것, 또한 알 수 있게 되어 참으로 만족해 마지않는 바이다 라고 하며 기뻐하는 자도 있었습니다.

일부에서는 상조론이 있는가 하면, 실시 결과에 대해서도 다소 불안감이 없지 않았으나, 이러한 때 지방제도의 개정을 단행함으로써 조선 지방민들에게 조세 부담의 의의를 분명히 밝히고, 지방 상황을 자세히 알림으로써 민심의 완화에 답한 효과를 올릴 수 있었다고 생각합니다. 조선 통치상 아주 시의 적절한 시정의 한 방책이었다고 믿어 의심치 않는 바입니다.

그 후 10년이 경과했고, 자문기관은 의결기관으로 바뀌었으며, 의원의 수도 증가하여 자치제도는 점차 완성의 단계에 이르게 된 바, 조선통치 상의 참으로 기쁜 일이라 아니할 수 없었습니다. 앞으로도 일본인의 협력에 의해 지방자치의 성과를 올릴 수 있기를 간절히 바라는 바입니다.”